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363050.com发布时间：2025-07-30 21:14:52 点击量：
社会发展到哪里，社会治理就应该跟进到哪里。社会治理现代化，不仅需要与时俱进，借助数字化思维与现代化手段打通线上治理的“快车道”，还需要立足长远，利用全域协同机制激活线下治理的“神经末梢”，打破层级、区域、部门间的壁垒。构建线上技术赋能和线下资源整合深度融合的治理模式，有助于推动形成“数据共享、流程贯通、多方联动”的协同治理新机制，推进治理体系和治理能力全面提升。
习指出，“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网”，“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑”。
数字时代，以人工智能、移动互联网、大数据、区块链等为代表的数字化技术全面渗透到社会生活的各方面，深刻改变了人们的生活方式，人类正加速迈向数字社会[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“适应数字技术全面融入社会交往和日常生活新趋势，促进公共服务和社会运行方式创新，构筑全民畅享的数字生活”，描绘了未来我国数字社会建设的图景。
根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第55次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2024年12月，我国网民规模达11.08亿人，社交网络用户规模达11.01亿人。来自各行各业的网民在网络上表达观点、反映需求，互联网已成为社会治理的重要抓手。中国与时俱进，将互联网与社会治理领域深度融合，全面推进电子政务、智慧城市、数字乡村建设等，各地以“让数据多跑路、群众少跑腿”为行动准则，积极推进线上线下“双线”融合治理，着力提升社会治理智能化、精细化水平，推动公共服务高效化、便捷化。
结合治理理论的实践及理论发展脉络可知，社会治理历经了从传统线下治理范式到线上技术治理范式，再到线上线下融合治理范式的变迁[2]。传统的线下治理虽然能够实现“定格定责”，却常受限于人力不足、信息传递滞后等问题，影响治理效能；线上技术治理虽能快速收集数据，却易陷入“数据空转”的治理盲区。在基层治理迈向精准化、智能化的进程中，线上线下“双线”融合治理模式正成为破解治理难题的关键密钥[3]。“双线”融合的核心逻辑在于通过多元筑基、技术赋能、机制重构和价值回归，最终实现社会治理的便捷化、精准化和高效化。其中，多元主体协同联动，驱动技术平台支撑共治；技术平台嵌入赋能，支撑机制运行顺畅高效；运行机制重构优化，保障价值目标精准锚定；治理价值回归本位，引领多元主体服务于民。
根据合作生产理论和合作治理理论，政府、市场和社会都是社会治理的重要力量。多元主体的协同参与是“双线”融合治理得以稳固运行的基石，各主体在社会治理中参与领域和角色作用各不相同。政府发挥主导作用，统筹协调、制定规则，是治理体系的“主控单元”；市场主体如企业、平台等，依托资源与效率优势，提供专业化服务和创新解决方案，是治理的“动力引擎”；社会组织扎根基层、贴近需求，精准传递民意、提供柔性服务，发挥着“柔性纽带”的作用；居民作为“治理细胞”，通过积极参与、建言献策、自我管理，激活基层治理“神经末梢”。多元主体的有机组合与协同联动，旨在形成目标一致、优势互补、责任共担的治理共同体，从而有效回应社会需求，提升治理的覆盖度与适配性。
浙江省作为基层治理改革创新的先行地，探索出“枫桥经验”“三治融合”等有益经验，在多元共治方面积极作为。如，杭州市余杭区以“余安”共治体系为核心，在全区各类基层治理最小单元基础上，联合村社网格、警务团队力量等，开展党建联建、矛盾联调等“五联”工作，并通过商圈治理、社区赋能、群体融合“三驾马车”，构建起一张覆盖全域、多方联动的平安网络。
现代化信息技术工具为数字赋能“双线”融合治理提供有力支撑。云计算构筑弹性化的“数据管道”，支撑治理资源全域贯通；5G网络编织“数字神经纤维”，实现治理触点实时互联；区块链技术为数据流动提供不可篡改的“数字指纹”；人工智能扮演处理海量信息的“智能突触”，赋能治理决策。这些数字信息技术工具的使用构建起跨层级的合作治理机制，以实现整体性治理[4]。整体性治理的实践逻辑，在于运用信息技术推动跨层级、跨事权的部门开展协同治理，打破条块分割，以便于精准、高效地回应治理主体需求，研究治理风险和趋势，从被动“回应”走向主动“预防”[5]。
比如，重庆市渝中区通过搭建政府端、经营端、行业端多跨协同治理网络，推动网约房隐患问题处置，把矛盾纠纷化解在早期。2024年以来，网约房智慧监管应用有效预警5800多条，消除治安风险2300余个，全区涉网约房警情数量同比下降超33%，成功实现让智能算法成为风险预警的“前哨雷达”。
在基层治理场景中，线下治理虽依托人际互动优势面向社会、贴近群众，但其资源配置相对有限，容易陷入效能瓶颈。与之相对，线上治理以技术驱动为内核，其有效运行需满足双重前提，即物理事实和数据可测量。正如霍华德斯科特（Howard Scott）所指出的那样，技术治理须以可测量的物理事实为根基，唯有构建精确的社会测量体系，方能确保其科学性与客观性，进而释放技术赋能治理的潜在效能。线上线下融合治理的核心优势正在于促成技术治理与社会治理的深度耦合，为满足人民群众美好生活的多元需求提供新路径，但这种融合绝非简单的技术叠加，而是需要构建“物理数字”双空间协同的治理架构。
广东省深圳市龙华区的创新做法颇具示范意义：每个实体网格配置1名专职网格员和N个AI助手，形成“1+1+N”的协同模式数字网格，AI助手承担数据采集、风险预警、智能派单等技术职能，专职网格员负责日常巡查、矛盾调解、需求采集等柔性治理工作，两者通过智能终端实时交互，构建起治理闭环。再如，重庆市渝北区积极探索社会治理新路径，创新推出实体网格与线上平台联动模式，形成“网格发现、系统上报、社区吹哨、部门报到”的快反联动机制，有效提升基层治理效能。
线下治理天然具备社会治理的人文属性，社区工作者可通过与居民面对面沟通、编织社会网络等方式，彰显治理的温度与柔性。线上治理则凸显技术治理的工具理性，借助数据建模、算法分析等技术手段，能够提升治理的精准度与响应效率。然而，单一的线上或线下治理，是将治理过程中本应协同的技术逻辑与社会逻辑人为割裂，技术治理的工具理性可能被异化为“数据至上”的治理陷阱，线下治理可能会陷入低效能的困境，最终导致治理工具的技术升级与治理价值的人文追求难以形成有机统一，背离基层治理现代化的本质要求。因此，技术治理的工具理性与传统治理的价值理性应形成治理合力，做到线上有“速度”、线下有“温度”。
四川省成都市武侯区“智慧养老”实践为社区治理提供了深刻启示：“智慧养老”初期，依托“颐居通”社区居家养老服务综合信息平台，借助智能设备如门磁传感器、红外生命体征监测仪等，实现了对独居老人健康数据的实时捕捉。构建“技术监测+人工巡访”的双重服务网络后，“智慧养老”依托综合信息平台的数字底座，将线上健康数据监测与线下“银龄志愿者”定期探访相结合，既通过智能预警系统实现养老服务的极速响应，又以面对面的陪伴弥补技术治理的情感缺位，成为养老服务领域“线上+线下”融合模式的标杆。
江苏省苏州市创立了“区块链+公证”新模式：一方面，运用区块链存证的电子证据系统，提高调解效率；另一方面，保留“乡贤评议”“茶馆说理”等具有地方文化特色的传统调解形式。这种“数治存证”与“人情说理”协同的方式，在发挥技术治理的速度优势时，又延续了传统治理的“情感润滑”，为基层治理现代化提供了“双线”协同的创新范式线上，以技术赋能提升治理效能；线下，以人文关怀夯实治理根基。
线上线下“双线”发力，有效拓宽了治理渠道，延伸了服务触角，是提升治理效能和治理水平的必由之路。这种融合模式破除了传统治理模式的时空局限，能够精准回应民众需求，实现资源的高效配置。然而，一些地方治理实践所出现的问题也反映出“双线”融合的现实困境。
随着社会发展，多地将数字技术嵌入基层治理过程，涵盖评估、决策以及应用等环节，涉及“政企社”多个治理主体。在现实中，一些地方尚未形成权责明确的数字共享治理模式，治理过程中由于各主体之间的权责边界模糊，致使难以明确究竟是谁来承担责任以及承担何种责任。因此，各方会因避责保留数据管理权，以数据安全为由形成事实上的数据壁垒，导致各方在数据共享、业务协同中难以深度参与。与此同时，公众通过线上反映亟待解决的公共问题时，平台会根据部门职责和业务性质进行任务分发，但由于规范不足，难免发生部门间相互指责、相互推诿的避责现象。若最终将治理的疏漏归咎于技术问题，便导致无法追责。这种无法对治理过程中的失职失责行为进行精准追责的情况，进一步削弱了“双线”融合治理的权威性与公信力。另一方面，在治理主体中，虽然政府扮演主要角色，却未能有效整合多元力量，尤其是忽视了社会力量，导致大量社会资源处于分散、游离的状态。这种权责体系的模糊化与社会力量的边缘化相互交织，成为制约“双线”融合治理效能提升的深层因素。
数字技术本应是提升政府效能、优化服务的“利器”，却因“负功能”的存在，催生出“数字负担”与“信息孤岛”现象相互交织的困境。一方面，随着数字技术的广泛应用，在提升整体治理效率的同时，不可避免地衍生出额外的组织、人员及财政压力，产生了明显的增负效应，即“数字负担”。各部门为适应数字化转型，不断购置新设备、开发新系统和对人员进行培训，但因技术迭代快、操作复杂等问题，导致工作人员疲于应对，反而降低了工作效率。另一方面，部门间信息来源独立、平台相互排斥、数据难以共享的“信息孤岛”现象，加剧了“数字负担”。横向部门、纵向层级之间均存在数据壁垒，网络系统平台间的不兼容，以及面向群众的数据封闭，使得信息处理难以关联互动、信息运用无法互换共享。这不仅会阻碍社会治理线上线下融合进程，还会导致工作人员重复录入数据、重复劳动，进一步加重“数字负担”，让数字赋能异化为“数字枷锁”，严重制约社会治理数字化转型的高质量发展。
随着数据技术治理支配性的日趋增强，部分地区在社会治理的实践中陷入“唯技术论”的误区，盲目追求5G、大数据、人工智能等前沿技术的堆叠应用，却未能深入调研群众在教育、医疗、养老等领域的实际痛点，致使投入大量资源建设的数字化平台沦为摆设，难以切实解决群众的急难愁盼。同时，部分地区唯“效率至上”，在产品开发中存在机器应答生硬机械、操作界面复杂等问题，忽视了老年群体、残障人士在获取数字技术服务上存在的困难，服务的温度在标准化流程中悄然流失。此外，部分地区过度依赖智能系统进行决策与供给服务，缺乏对特殊群体需求的柔性考量，导致人文关怀缺位。这种单一的技术导向模式，不仅背离了以人民为中心的初衷，不利于提升居民的获得感、幸福感、安全感，也加剧了部分群体的“数字焦虑”，暴露出转型过程中需求调研缺位、服务设计僵化、人文价值缺失等深层次问题，使得“双线”融合的治理模式未能发挥出应有的积极作用。
构建精细化治理的“双线”融合机制，是推进社会治理体系和治理能力现代化过程中的关键一环。破解实践困境，提升治理效能，需从技术赋能、制度保障与流程再造三个维度着手，系统构建起协同高效、科学规范、责任清晰的“双线”融合治理机制。
构建配套完备、科学规范的制度体系。一是建立多元共治机制，明确“政企社”各方在数据采集、平台建设、信息共享和服务供给等方面的职责分工，推动从“政府独奏”向“多元协奏”转变。二是完善数据确权制度，通过立法明确数据的采集归属、使用边界与责任主体，强化隐私保护制度，落实“最小必要”“授权使用”“过程可控”等原则，规范数据处理流程。三是创新数字问责机制，针对数据管理、平台运营、算法决策等领域制定专项追责条款，建立“技术过错”认定标准，确保责任落实到人，防止技术责任空转，以制度“硬约束”保障融合治理“软治理”的规范运行。
推进区块链技术在跨部门协同中的应用。区块链作为一种去中心化、不可篡改、可追溯的数据存储与传输技术，为跨部门数据共享与业务协同提供了可信支撑。一方面，区块链可通过“智能合约”实现多部门间信息流与业务流的自动对接，提高协同效率，避免人工干预带来的延迟与误差，同时能够节省综合成本，提升政务协同的效率和透明度。另一方面，区块链还能为治理数据确权和安全防护提供基础支撑，构建起部门之间的“信任机制”，破解“信息孤岛”现象，推进“横向联通、纵向贯通”的网络协同体系，为实现精细化治理的线上线下数据联动提供强大支撑。
加快探索虚实融合新路径。“最多跑一次”改革的实践经验表明，技术变革只有与业务流程深度重塑协同推进，才能真正实现线上线下的有效衔接和治理效能的显著提升。在实际操作中，可构建“前台统一、后台分离”的虚实融合联动机制，即前端统一设置线上综合服务平台与线下实体政务大厅，实现“物理+虚拟”双空间覆盖；后端实施“逻辑重构+技术赋能”双重改造，形成线上指尖响应、线下脚步到位的协同闭环治理机制。这种虚实融合的治理新范式，有助于优化服务流程，推进政务办理过程中多渠道响应、多主体协同，推动治理逻辑从以治理为中心向以人为本转变。
[2]谢小芹，任世辉.双轨融合治理：城市社区数字化治理的范式转型与模型建构[J].中国行政管理，2024，40(05)：51-63.
[3]方雷,曹冬松.统合型技术治理：数字平台驱动城市社会精细化治理的实践逻辑[J].中国行政管理，2024，40(05)：37-50.
[4]吴克昌，王子豪，林仁镇，等.情境外塑与结构内驱：数字技术驱动基层治理运作转型的内在逻辑基于东莞市厚街镇的创新实践考察[J].电子政务，2024，(06)：2-13.
[5]匡亚林，严思敏.整体性治理视角下数字技术赋能基层精细化治理的逻辑转向及其优化[J].公共治理研究，2024，36(05)：73-83+96.
（作者简介：陈升系重庆大学公共管理学院教授、博士研究生导师；王梦迪系重庆大学公共管理学院博士研究生）
